在土地行政管理中，经常会遇到当事人不服行政机关作出的土地确权等行政决定而引发争议。一些当事人由于对土地“民告官”的法律程序不甚了解，尤其搞不清哪些情况属于复议前置，对复议之后提起诉讼该以谁为被告等问题，以致在维权过程中走了许多弯路。

这类问题，最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第六条规定，土地权利人认为乡级以上人民政府作出的土地确权决定侵犯其依法享有的农村集体土地所有权或者使用权，经复议后向人民法院提起诉讼的，人民法院应当依法受理。 法律、法规规定应当先申请行政复议的土地行政案件，复议机关作出不受理复议申请的决定或者以不符合受理条件为由驳回复议申请，复议申请人不服的，应当以复议机关为被告向人民法院提起诉讼。这条规定进一步明确了乡级以上人民政府作出的确权决定引发的复议和诉讼的关系问题。

土地确权争议须先复议再诉讼 

《行政复议法》第三十条对涉及土地、矿藏等自然资源所有权、使用权的行政复议案件作了一些比较特殊的规定，确立了行政机关确认自然资源所有权、使用权具体行政行为的行政复议前置程序制度。该条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。

但由于立法技术等原因，人们对《行政复议法》第三十条第一款规定的复议前置的范围有着不同的理解：一种意见认为，相对人不服所有涉及自然资源的具体行政行为都应当实行复议前置。另一种意见认为，只有相对人不服有关自然资源权属争议的确权处理决定才实行复议前置，并不包括因土地等自然资源作出的行政处罚、行政强制措施等其他具体行政行为。

为了澄清各种模糊认识，最高人民法院先后通过多个批复和答复，将《行政复议法》第三十条第一款所规定的复议前置的范围，准确限定在各级人民法院对土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权争议所作出的权属处理决定上，而对于涉及自然资源权属的颁发所有权证或使用权证、行政处罚、行政强制措施等其他行政行为均不属于行政复议前置的范围。

土地登记发证争议不属复议前置 

《最高人民法院关于适用行政复议法第三十条第一款有关问题的批复》（法释 〔2003〕5号），这份给山西省高级人民法院的批复认为：根据《行政复议法》第三十条第一款的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的具体行政行为，侵犯其已经依法取得的自然资源所有权或者使用权的，经行政复议后，才可以向人民法院提起行政诉讼，但法律另有规定的除外；对涉及自然资源所有权或者使用权的行政处罚、行政强制措施等其他具体行政行为提起行政诉讼的，不适用《行政复议法》第三十条第一款的规定。

对于该批复中的“确认”也曾经有两种不同的理解：第一种意见认为，行政机关颁发土地、矿藏等自然资源所有权或者使用权证的行为，不属于确认所有权或者使用权的具体行政行为。公民、法人或者其他组织对行政机关颁发土地、矿藏等自然资源所有权或者使用权的行为不服，可以直接向人民法院提起诉讼。第二种意见认为，行政机关颁发土地、矿藏等自然资源所有权或者使用权证的行为，属于确认所有权或者使用权的具体行政行为。公民、法人或者其他组织对行政机关颁发土地、矿藏等自然资源所有权或者使用权证的行为不服，需行政复议后，才可向人民法院提起诉讼。

为了澄清模糊认识，最高人民法院行政审判庭〔2005〕行他字第4号《关于行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证的行为是否属于确认行政行为问题的答复》有明确规定，该答复称：最高人民法院法释〔2003〕5号批复中的“确认”，是指当事人对自然资源的权属发生争议后，行政机关对争议的自然资源的所有权或者使用权所作的确权决定。有关土地等自然资源所有权或者使用权的初始登记，属于行政许可性质，不应包括在行政确认范畴之内。据此，行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证书的行为不属于复议前置的情形。

不服复议决定该告谁？ 

行政复议前置，意味着对于那些没有经过复议的确权决定，人民法院不能直接受理并裁判，对此《行政诉讼法》若干问题的解释第三十三条有明确规定，只有在行政复议机关根据申请人的申请对原具体行政行为作出复议决定后，人民法院才能依据《行政诉讼法》第二十五条的规定，分别作出处理：即经复议的案件，复议机关决定维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关是被告；复议机关改变原具体行政行为的，复议机关是被告。

但在某些特殊情况下，人民法院可以直接受理针对原行政行为的起诉。如复议机关已经依法受理了复议申请，但是在法定复议期限内不作复议决定，此时应当视为复议决定维持了原具体行政行为，当事人可以直接对原具体行政行为提起诉讼。《行政诉讼法》若干问题的解释第二十二条对此作了明确规定，即复议机关在法定期限内不作复议决定，当事人对原具体行政行为不服提起诉讼的，应当以作出原具体行政行为的行政机关为被告。

在管辖法院的确定方面，行政案件由最初作出具体行政行为的行政机关所在地人民法院管辖。经复议的案件，复议机关改变原具体行政行为的，也可以由复议机关所在地人民法院管辖。

复议机关不受理时如何司法救济 

复议前置的情况下，人民法院受理行政诉讼案件的前提之一，就是原具体行政行为必须经过复议机关的复议；没有经过行政复议机关复议程序，当事人起诉原具体行政行为的，人民法院不予受理。此为行政复议前置程序的应有之义。《行政诉讼法》若干问题的解释第三十三条第一款对此也有明确规定：法律、法规规定应当先申请复议，公民、法人或者其他组织未申请复议直接提起诉讼的，人民法院不予受理。

而争议较大的问题就是，在复议前置的情况下，申请人向复议机关提出了申请，但复议机关以各种理由不受理复议申请或者受理后以不符合受理条件驳回复议申请，此种情形下，能否视为原具体行政行为已经经过复议？人民法院在复议机关不受理或者在法定期限内不作出复议决定的情况下，能否受理针对原具体行政行为的起诉呢？复议前置的一个基本要求，就是争议的实体问题必须经过复议机关的先行处理。当事人虽然就原具体行政行为的合法性向复议机关申请复议，但复议机关不受理或者不作出复议决定，不论是何种原因、不论复议机关不受理或者未在法定期限内作出复议决定是否合法，都不能认为原具体行政行为已经经过行政复议，人民法院在此情形下，也仍然不能受理针对原来具体行政行为的起诉。否则，就有违复议前置立法的初衷。

在此情形下，当事人只能先行起诉复议机关，要求人民法院对复议机关不受理复议申请或者未及时作出复议决定的行为进行审查。对此《行政诉讼法》若干问题的解释第三十三条第二款也作了规定，复议机关不受理复议申请或者在法定期限内不作出复议决定，公民、法人或者其他组织不服，依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应当依法受理。因此，《行政诉讼法》若干问题的解释在本条第二款进一步作了明确规定，即法律、法规规定应当先申请行政复议的土地行政案件，复议机关作出不受理复议申请的决定或者以不符合受理条件为由驳回复议申请，复议申请人不服的，应以复议机关为被告向人民法院提起诉讼。

（中国国土资源报）